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功能分层:美国加州高等教育总规划的借鉴
2010-01-13 14:00  

在经济全球化的过程中,什么样的高等教育结构和人才培养模式能够促使经济发展,已经成为世界各国宏观经济决策者所关心的问题。不管是在OECD国家,还是在拉美与亚洲国家,人们都纷纷将目光投向了美国加州。在世界各国经济总量排行中,加州为何能以区域经济为基础排在第8位?人们发现除了地域和经济制度因素外,加州高等教育模式为加州经济腾飞提供了合理的人才结构和不断更新的知识基础。

一、加州高等教育的结构与加州高等教育总规划

1860年,美国联邦政府通过莫里尔法案将公立高等教育授权给州政府。至此,利用联邦政府的授权和土地建立公立高等教育成为美国地方政府的责任。研究美国高等教育的人都会发现,美国50个州的公立高等教育各有特色,加州更不例外。目前加州公立高等教育由三个系统构成,它们分别是加州大学系统,有10个分校;加州州立大学系统,有24个分校;加州社区学院系统,有110所分校。加州分明的高等教育层次结构确保了人们对高等教育的不同需求。但是这一层次结构的形成并不是自由发展起来的,而是通过立法实现的。这一立法就是著名的加州高等教育总规划。该规划由时任加州大学校长的克拉克·科尔于1958年提出,1960年通过立法,其主要特点就是对加州公立高等教育进行功能分层。

首先,确定了加州公立高等教育的三个层次结构,并确定了三个系统的协调管理模式。即加州大学保留原来的董事会制度,加州州立大学系统建立独立加州州立大学董事会,加州社区学院也建立自己独立的委员会。在各自独立董事会的基础上,加州立法对加州不同部分的公立高等教育实施监管:建立了一个公立协调机构—加州高等教育协调委员会,协调加州公立高等教育体系中不同高等教育类别之间的关系。

其次,确定了三个层次高等教育的分工。其中,关键的一点是社区大学向所有人开放,但只能够提供高中后的两年大学教育。其主要任务是提供职业技术方面的培训,为普及高中后教育提供优质服务。在社区学院中,并不要求教师从事科学研究。加州州立大学系统的主要任务是从事本科教育和硕士学位的研究生教育。在加州州立大学中,教师也可以从事科学研究,但是科学研究的中心必须与本科生和硕士研究生教学相关。加州大学在公立高等教育中主要从事研究生和专业教育,比如,在法律、建筑、商业和医药等专业教育方面加州大学享有司法权。同时还规定加州大学在加州公立高等教育中是唯一能够授予博士学位,并有权与加州州立大学联合授予博士学位的大学。更为重要的是,该规划明确规定加州大学是能够使用州研发经费,从事科学研究的唯一学术机构。

第三,加州州立大学和加州大学应该来取不同的录取标准。其中,加州大学的录取标准应该具有明显的选择性,在全州的SAT考试成绩中,最好成绩的12.5%才能升人加州大学,而加州州立大学录取的学生应该在12.5%一33%之间,其余的学生进人社区学院。

第四,也是加州高等教育总规划最有特色的一点,就是不同层次高等教育之间的开放性。为了确保最好的学生能够获得最好的教育,加州高等教育三个系统之间采取了学生向上流动的开放机制,即加州大学和加州州立大学在本科的高年级每年都预留出25%的名额接收从社区学院转入的学生。这一系统开放机制不仅为有创造力的学生提供了发展的机会,同时节省了学生求学的花费和加州政府的经费投人,使加州在不增加多少经费的情况下实现了普及高等教育,同时也为加州大学和加州州立大学提供了选择最好学生的机会。系统开放性是该规划能够被加州公众广泛接受的一个重要因素。

加州高等教育总规划对一些想升级的大学来讲无疑是不利的,因此一出台就受到了公立两年制学院和公立四年制学院的抵制。因为它打碎了社区学院和州立大学的升迁梦。但是,从1960年该规划的实施到现在,人们对其赞誉的声音似乎高于批评。因为,该规划为加州经济腾飞提供了必要的人才梯队。典型的例子就是在硅谷的发展中,从20世纪60年代到现在大体实现了三次产业升级,在这三次产业升级中,并没有因为高端人才、中端人才和低端人才短缺而出现危机。在1992年,加州高等教育总规划的设计师科尔回忆当时高等教育总计划出台的情景时说到,“在许多人看来,总规划是加州的‘加州梦’。我们没有梦想加州梦。事实上,对于我们身在其中的人,我们不是在从事一个很高水平的复杂的理论权重与选择,而是在一个很低层面上,探讨和提供一个可行性的解决问题的方法。”因此,科尔反复强调加州高等教育总计划的最后通过立法,更多的是不同层次的高等教育机构之间的一种功能分层和政治妥协。

其中功能分层的内在因素是针对加州社会和经济发展需求,不同层次的公立高等教育应该扮演不同的角色,发挥不同的作用,大学应该以功能定位,而不是以成就和地位定位。每一层次的大学都享受同等的社会地位与声誉,因为现代产业结构需要不同层次的人才,不同层次的高等教育在人才培养的功能上就应该有所不同。在功能定位的基础上,科尔在代表加州大学与其高等教育机构的谈判中也作了许多让步。比如,在原来加州社区学院中并没有独立的理事会管理该系统。但是为了达成协议,科尔代表的加州大学同意加州公立高等教育三个系统的管理中,每个系统都组建自己的管理委员会或董事会,在此基础之上,加州高等教育协调委员会协调各系统之间的关系,这就是促使科尔的规划能够最终被接受的“政治妥协”之一。

二、加州高等教育总规划形成的历史背景

科尔关于加州高等教育总规划的“政治妥协”观是有其历史背景的。加州得天独厚的地理位置,在美国50个州中具有创造性和改良性之称,其中硅谷的崛起,发达的服务业和多元混合工农业经济使加州在美国社会中迅速成为最先进的后工业社会的典范。加州有近16万平方公里的土地,在美国仅次于田纳西州,居第二位。居于太平洋沿岸,又与墨西哥相邻。特殊的地理位置和人口构成使加州不能不对高等教育有特殊的关注。

早在1850年,加州成为美国第31个州后,加州的建设者和管理者就希望建立一所服务于全州的著名大学和发达的高等教育。其中,加州大学就是在莫里尔法案的基础上建立起来的公立大学。在后来的岁月,加州政府也采取了积极发展教育的政策,鼓励加州公立学区两年制或职业大学的发展。比如,在1921年,州立法授权建立与中学教育分离的两年制大学。在这一时期,私立高等教育发展也非常之快,1898年建立的斯坦福大学迅速赢得了世界声誉。但是,在1900年,加州人口在美国50个州排第20位,而在1910年,人口上升到第12位。当时,加州百姓普遍把高等教育看成是改变社会经济地位和政治地位的一种工具。因此,对高等教育的需求不断增加。为了缓解人学压力,时任加州大学校长的威乐和教育系的朗格教授希望加州大学主要从事科学研究,成为研究型大学,他们同时也希望提高人学率,如何解决这一问题,郎格教授提出了应该建立两年制公立教育体系。他认为这些两年制的学院一方面是职业性的,同时也具有文理教育课程。其中的一种课程演变成副学士学位—相当于伯克利加州大学的两年大学教育水平。进人这些两年制大学的学生两年后可以进人伯克利加州大学。在朗格教授的倡议下,威乐校长和斯坦福大学校长取得了加州立法的支持。1907年通过立法,在加州不同的学区开始成立两年制学院。这一新兴事物不久就体现出了它的优越性。从1910年一1960年,加州每年都有两所两年制大学成立。20世纪30年代,许多两年制学院顺利转型成四年制地区学院之后,地方政府和学院本身又纷纷提出进一步升格和扩大学校规模,并提出在这类大学中发展研究生和专业教育要求,同时提出要向加州大学一样建立自己的董事会确保办学自主权。自此,加州公立四年制学院和加州大学之间矛盾不断。到了50年代,两者之间的矛盾进一步加剧。加州四年制大学不断提出升格的要求,企图打破加州大学在科学研究方面的垄断地位。

这一愿望一提出就受到了加州大学的反对。针对加州四年制大学和加州大学的关系问题,加州大学理事会、加州教育委员会和州政府等展开过系列协商。但是,当事双方都有自己的立 !E !很难化解。与此同时,根据1950年的统计,加州在40年间成为美国第二人口大州。而加州公立高等教育的规模,1920年的在校生人数为1名万多人,1950年上升到了近21万人,1960年上升到了49.1万人。学生人口的剧增毫无疑问给高等教育带来巨大的需求和经费压力。加州公立高等教育也正是从这时候开始从大众化向普及化过渡。其中著名的高等教育政策专家,美国已故社会科学院院士马丁·特罗(1970)提出的高等教育大众化理论,就是根据加州公立高等教育从1900年一1960年的发展过程为基础而提出来的。如何化解加州高等教育内部的矛盾,如何解决人们对高等教育需求的扩大和如何减轻教育财政压力是当时加州政府面临的重大问题。

加州高等教育总规划最终能够通过与当时加州的社会发展状况紧密相连。二战结束后加州人口剧增,促使加州高等教育的规模不断扩大,1957年苏联卫星上天惊醒了还陶醉在收获二战成果的美国人。出于对太平洋岸安全的考虑,美国联邦政府先后在加州大学建立了3个国家实验室,并对加州大学的科学研究进行重点经费投人。但是,也就是在1957年,加州财政却出现了2.7亿美元的赤字。这一赤字比上一年的高等教育投人还多。同时对于加州四年制大学升级问题,当时的加州州长和立法者又有着不同的看法和观点,有人希望州四年制大学升级,并建立研究生和博士生培养项目,这将会使州教育财政雪上加霜。

直到1957年11月,民主党州长布朗的上台,为加州政府解决该州公立高等教育的内部冲突提供了可能性。布朗上台的第一件事就是提高税收,减少赤字和提高政府效率,紧接着就要求重新评估高等教育经费投人和加州高等教育的组织管理结构,并建立一个教育管理委员会。加州大学作为加州政府的第四部门,理所当然成为加州公立高等教育改革的主角,尤其是在1958年,科尔接替斯普拉尔(Sproul)成为加州大学总校长。这些都为科尔实现他对加州高等教育发展的设想提供了一个契机。

1958年,加州两年制学院、四年制的地区学院和加州大学之间的争论发展到白热化的程度。其中争论的焦点仍然是两年制学院要求升级和增加学校数量,地区学院也试图在州高等教育决策中扮演角色,并希望从州政府获得经费,同时要求发展专业教育,尤其在工程学科上发展专业教育,要求获得教育学博士学位授予权,要求有自己独立的管理委员会。对于加州高等教育的这一发展形势,不仅加州大学感到压力,私立高等教育部分,如斯坦福大学,也感到一种无形威胁:学院升格后,会与之进行无序竞争。

面对这样的局面,布郎州长授权科尔对加州高等教育总体状况,如对高等教育需求、高等教育经费问题和不同层次的高等教育协调机制等问题进行全面的评估。经过一年的努力,科尔提交了一份加州高等教育总体情况的评估报告。该报告在全面评估基础上,建议加州高等教育的发展应该以加州高等教育需求和经济发展为基础,从功能上对加州不同层次的大学进行重新定位。同时建议建立一个协调机制改变当时加州高等教育缺乏规划和协调发展的现状,促进加州不同公立高等教育之间的协调发展。在科尔看来,“对于所有有用的知识都应该得到尊重,对于什么是有用的知识,不应该根据种类进行分类,而是应该根据质量进行分类。我成长在农村,我非常尊重农民的技术和知识。所以对于社区学院存在的价值不应该根据他们教授知识的深浅来衡量,而是应该根据他们教授的质量来判断,这一道理同样适用于加州州立大学和加州大学。”从这一角度出发,人们对不同大学的责任需要有新的认识:不同层次的大学所从事的任务都是同等重要的。

三、加州高等教育总规划对我国地方高等教育发展的借鉴意义

加州高等教育总规划已经实施了近50年,在国际政治经济都发生了巨大变化的今天,人们仍然认为它独具特色。总规划为当时加州混乱的高等教育理顺了发展关系,使人才培养的层次结构适应了加州经济发展需求,避免了同一层次教育的过度发展而造成的资源浪费,成功地解决了人才培养结构与市场需求之间可能出现的错位问题,确保了加州高等教育在经济发展过程中人才结构的相对平衡。就我国地方高等教育发展而言,加州经验的借鉴意义主要表现在下列三个方面。

第一,经过30年的改革,中国高等教育发生了巨大的变化,尤其是地方高等教育发展非常快。但是如何进行功能定位是非常关键的问题。在我国公立高等教育系统中已经出现了层次分工迹象,但是不同类型大学的功能与作用并不明确。其中,许多地方性大学盲目地与“211工程”大学攀比,本来没有什么科研能力,硬是要强调科研。其结果是教学质量没有上去,科研水平也没有上去。因此,有必要对这些大学进行明确的功能定位。

第二,“世界一流”大学建设已经取得了明显的成就,尤其是这些大学的科研能力不断加强,但是在这些大学中,刚性的人才选拔机制对创新型人才的发掘显得非常不足。因此,应借鉴加州高等教育总规划的做法,采取开放的学生选拔机制,为发掘有创造潜力的学生创造条件。这就要求打通地方高等教育与部属高等教育的壁垒。同时,扩大部属高校中研究实力强的大学高端人才培养的数量,促使这些大学中的人才培养与科学研究相结合,缩小没有研究实力的大学对硕士和博士人才的培养规模,减少没有必要的资源浪费。

第三,普及高等教育并不是人人都获得四年制的本科教育或研究生教育,这是人们对普及高等教育存在的理解上的误区。发展高等职业技术教育,提高就业人口的整体素质是目前地方高等教育的重任。在我国的高等教育中并不缺少培养高端人才的大学,在“985”院校和“211工程”大学中,研究生教育质量在不断提高。而在就业市场中,高素质的中低端人才明显不足,出现了市场需求无法满足和毕业生不能充分就业的错位现象。从地方经济发展的角度看,人才结构与区域经济发展不相吻合,造成的直接结果是大学中的人才培养对区域经济发展服务能力和服务质量不高。因此,大力发展高中后职业技术教育,提高中低端人才的职业素质和技术水平应该是目前我国地方高等教育发展的重点。

【作 者】 北京大学教育学院 马万华

【文章来源】中国高等教育2008年02期

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